政务产品建设指南 | 涵义篇
2022年6月，国务院印发《关于加强数字政府建设的指导意见》（以下简称《指导意见》）。
《指导意见》是首部国家层面关于数字政府建设的指导性、改革性文件，标志着数字政府建设上升为国家战略。
随着政府对数字化改革的推广，我国数字政府市场规模也在不断地扩大和增长，技术和方法也在不断地发展和创新。
本指南，基于数字政府建设的要求和趋势，从多个角度阐述数字政府建设的行业经验和方式方法，包含涵义篇、体系篇、建设篇、经验篇等内容，供各位想从事了解或者已经从事政务行业的人士参考。本篇为涵义篇，错误或不完善的地方，还请指正。
一、数字政府建设涵义
1. 治理体系和治理能力的现代化
国家治理体系和治理能力现代化，首次在党的十八届三中全会《决定》明确指出，“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”。
- 国家治理体系，主要是指制度，它具备根本性、基本性和长远性的特点，是治理体系的核心要素。
- 国家治理能力，主要是指执行，是一种运用制度体系管理国家和社会各方面事务的能力。
治理体系和治理能力相辅相成、密不可分。政府工作的效能，与制度的建设水平、执行水平密切相关。
随着科技革命和产业革命的深入发展，必须要进一步推进国家治理体系和治理能力的现代化。
因此，加强数字政府建设，是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要举措，可以推动政府职能转变，提升政府运行效率、优化营商环境、激发市场活力和社会创造力，从而应对新业态、新模式给传统政府治理模式带来的挑战。
2. 坚持以人民为中心
随着互联网的普及和信息技术的进步，政府信息化建设，从最早的政府网站，到电子政务，再到如今的加快推进数字政府建设，应用的范围和领域也在不断地扩宽和加深。
当前，数字政府建设主要分为数字政务和数字城市两个方向。
1）数字政务
数字政务，聚焦政府的职能服务，政务服务是基础。
职能服务包括但不限于：
① 政务公开
政务公开、透明，可以增强政府公信力和执行力，保障人民群众知情权、参与权、表达权、监督权。
2016年2月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于全面推进政务公开工作的意见》, 提出坚持以公开为常态、不公开为例外，推进行政决策公开、执行公开、管理公开、服务公开和结果公开。此外，关于提升政务公开能力方面，《意见》还提出加强政府门户网站建设，将政府网站打造成更加全面的信息公开平台、更加权威的政策发布解读和舆论引导平台、更加及时的回应关切和便民服务平台。
2017年6月，国务院办公厅印发《政府网站发展指引》，进一步对政府网站的功能提供实际指引。《指引》提到，政府门户网站和具有对外服务职能的部门网站需要提供信息发布、解读回应、办事服务和互动交流功能。
- 信息发布，主要包含概况、机构职能、负责人、政府文件、政务动态、指南/目录/年报及数据等信息。
- 解读回应，主要包含政策解读材料、重大突发事件回应、热点问题解疑以及网络谣言辟谣等内容。
- 办事服务，设置统一的办事服务入口。
- 互动交流，实现留言评论、在线访谈、征集调查、咨询投诉和即时通讯等功能，为听取民意、了解民愿、汇聚民智、回应民声提供平台支撑。
② 政务服务
政务服务是指各级政府及其部门、事业单位根据法律法规，为企事业单位、社会团体以及个人提供的许可、确认、裁决、奖励、处罚等行政服务。
推动政务服务线上办理，各地方政府、部门构建一体化互联网政务服务平台，发布本地区、本部门政务服务事项目录，集中提供在线服务。
以“粤省事”为例，它是广东省政府打造的移动政务服务平台， 包括集成民生服务的小程序、APP及同名公众号，为群众提供触手可及的政务服务；再以青岛市12345政务热线智能化平台为例，该平台全面融合多种咨询服务渠道，打造全时服务在线、多渠道全方位的政务客服（案例来源：中国信息通信研究院）。
③ 政府权责
权责主要是指权力和责任。政府的行政权力来源于法律法规规章，通过推行权责清单制度，可以厘清政府与市场、政府与社会以及政府内部之间的关系，做到各归其位、各司其职。
建设地方权责清单管理系统，实现权责清单的数字化管理（认领、维护、更新、监督以及考核）。
以陕西省权责清单统一发布平台为例，该平台统一发布权力清单和责任清单，是依据法律、行政法规、地方性法规和国务院部门规章梳理的，具有刚性约束力。该平台方便群众查询、社会监督的同时，也实现依据法律法规规章修订和部门职责变化情况对清单的动态管理（案例来源：中国信息通信研究院）。
④ 政府协同
政府部门的工作中，主要都是流程化的工作内容，流程过程中涉及多部门、多岗位之间的沟通与协调工作。
建设地方政府机构的一体化政务协调办公平台，可以实现跨地区、跨层级、跨部门信息共享和协同沟通，提高政府日常工作的效率，降低管理运行成本。
以“粤政易”为例，它是广东省全省统一的移动办公平台，由广东省统一建设、分级管理，供省内各级政务工作人员处理公文、信息、事务，实现跨层级、跨地域、跨部门、跨系统、跨业务的数据共享和业务协同，文件签批、视频会议、党建学习皆可在线完成（案例来源：广东省政数局新闻报道）。
⑤ 行政监管
国家、地方和部门的“互联网+监管”平台建设，促进政府监管的规范化、精准化、和智能化。
以天津市“互联网+监管”系统为例，该系统充分结合基层业务需求，打造“监管全流程”，从执法检查任务的发起、分发、受理、反馈、处罚、评估建立了事前、事中、事后监管标准统一的全流程的一张图（案例来源：中国信息通信研究院）。
⑥ 城市管理
随着城市化进程的加快发展，城市管理问题也逐渐变的常态化和复杂化。建设一体化城市运行管理服务平台，优化配置和整合市政基础设施、公用事业、交通、废弃物、市容景观等资源，通过信息化手段提高城市的运行效率。
以住建部提供的《城市运行管理服务平台建设指南（试行）》为例，省级运管服平台应用体系包括建设业务指导、监督检查、监测分析、综合评价和决策建议等5个应用系统，以及数据交换、数据汇聚和应用维护等3个后台支撑系统，主要起到监督指导决策作用。
市级平台是运管服平台的基础，应用体系包括业务指导、指挥协调、行业应用、公众服务、运行监测、综合评价和决策建议等7个应用系统，以及数据交换、数据汇聚和应用维护等3个后台支撑系统。
其中指挥协调系统是核心，可以实现城市运行管理问题的“发现、立案、派单、核查、处置、结案”的闭环管理，并具备接收、办理和反馈国家平台和省级平台监督检查系统布置的重点工作任务功能。
数字政务的核心，是对行政管理和服务方式的改革创新，目标是全面提升政府履职效能。通俗点说，数字政务实现政府履职的数字化、智能化。
2）数字城市
数字城市，聚焦城市的组成要素，职能治理是基础。
城市的组成要素包含有：经济、社会、生态、文化、人、组织、制度等。
数字城市包括但不限于：
① 数字经济
数字经济，包含但不限于打造数字产业集群，推动数字技术和实体经济（农业、工业等）深度融合，支持数字企业发展等。
2023年9月8日，工信部等五部门印发《元宇宙产业创新发展三年行动计划（2023-2025年）》。其中提出，元宇宙是数字经济与实体经济融合的高级形态，有望通过虚实互促引领下一代互联网发展。
培育三维交互的工业元宇宙，是《行动计划》的其中一个重要任务。工业元宇宙+产线，构建产线数字孪生体，打造虚拟装配空间等；工业元宇宙+工厂，建设工厂级元宇宙平台，集成多类型工业软件，打造生产运行监测系统等；工业元宇宙+园区，探索虚拟运营模式，建立科技创新和招商引资平台等。
② 数字社会
数字社会，包含但不限于数字公共服务（教育、健康、医疗等）普惠化，数字社会（乡村）治理精准化，数字生活智能化等。
以天津市数字社会综合应用平台“津心办”为例，该平台集合社会保障、交通出行、看病就医、生活消费、文化娱乐等五大主题，提供高频服务事项；上线“乡村振兴”专区，为市民提供专业化消费帮扶服务平台；推出“城市大脑”专区，提供以“随手拍”为代表的的社会治理服务，实现为民服务端和城市治理端的深度协同（案例来源：中国信息通信研究院）。
③ 数字生态
数字生态，包含但不限于推动生态环境（山水林田湖草沙等）智慧治理，加快数字化绿色化协同转型，倡导绿色智慧生活方式。
以无锡市自然资源规划一体化平台为例，建立自然资源规划“一张图”，创新“锡地码”，形成空天地网一体化等内容，通过信息化手段推动自然资源统一管理（案例来源：中国信息通信研究院）。
④ 数字文化
数字文化，包括但不限于发展网络文化产品，建设中华文化数据库，打造数字文化展示平台。
以尚古汇典·古籍数字服务平台为例，该平台聚合了优质的古籍资源，为古籍整理出版者、古籍专业研究者及传统文化爱好者提供数字服务，提供古籍阅读、检索、征引等服务；再以元枢·文化数据服务平台为例，该平台基于国家区块链新型基础设施构建，支持文旅运营方构建数藏应用，面向用户发行或投放，支持交易、转赠等形式，实现文化品牌传播，打开文化数字作品市场服务效率（案例来源：公众号-上海古籍出版社，网络报道）。
数字城市的核心，是传统的生产、生活以及消费等方式的优化升级，目标是让互联网、大数据、区块链、人工智能等数字技术全面融入社会交往和日常生活。通俗点说，数字城市实现全民生活的数字化、智能化。
无论是数字政务还是数字城市，宗旨都是以人民为中心，更好地服务人民、保障民生，这也是数字政府建设的根本目的。
3）智慧城市蓝图
2020年12月，香港政府在2017年制定的《香港智慧城市蓝图1.0》基础上升级补充，公布《蓝图2.0》，提出超过130项措施。
《蓝图2.0》的发展目标包括以下四个方面：
- 让市民的生活更愉快、健康、聪明及富庶，以及让城市更绿色、清洁、宜居、具可持续性、抗御力和竞争力；
- 让企业可利用香港友善的营商环境，促进创新，将城市转型为生活体验区及发展试点；
- 更妥善关顾长者及青年人，让大众对社会更有归属感，同时让工商界、市民和政府进一步数字化和更通晓科技；
- 节省资源消耗，让香港更加环保，同时保持城市的活力、效率和宜居性。
从发展目标上可以看出，以人为本是香港智慧城市规划建设的重要理念，香港政府希望通过创新科技的力量给市民的生活提供更多的便利和帮助。
在《蓝图2.0》中，分别从出行、生活、环境、市民、政府以及经济6个方面制定城市发展计划。
- 智慧出行。比如推出一站式流动应用程序“出行易”，提供步行路线搜寻、路边空闲泊车位、实时交通资讯等功能。
- 智慧生活。比如提供免费Wi-Fi服务；推广快速支付系统“转数快”；提供电子证照服务“智方便”；推出公共医疗平台“病人平台”；开发智能健康体育服务预定资讯系统以及智慧图书馆系统。
- 智慧环境。比如推出智能回收系统先导计划，试点投放基于物联网技术研发的智能回收设备（智能回收箱、智能称及自动礼品兑换机），市民通过投放回收物赚取积分，积分可用于兑换日常生活用品及粮油干货等礼品。
- 智慧市民。比如推行学校IT创新实验室计划，资助中小学加强关于课程以外的科技知识的培训；为创业家和初创企业提供支持，建立更浓厚的科技创新文化。
- 智慧政府。比如继续推广执行数据公开工作，提供城市仪表板；改进政府云端基础设施平台；推行综合数字平台，整合项目数据，加强项目监督；开发信息管理、智能污水渠监察、海关犯罪大数据分析、智慧监狱等系统。
- 智慧经济。比如优化智慧旅游平台，丰富旅客体验服务；推出一邦网上仲裁平台和一邦网上调解平台，提供一站式跨境争议解决和促成交易服务。
香港政府通过以上措施，进一步优化和扩大城市管理工作和服务。同时，香港政府建设有专门的智慧城市网站作为和市民公众沟通的桥梁，定期更新措施进展，收集反馈意见和建议。
3. 信息化和数字化
信息化的概念较为正式的界定，是源自于中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《2006-2020年国家信息化战略》文件。
文件提出：大力推进信息化，是覆盖我国现代化建设全局的战略举措。
对比百度指数关于信息化和数字化的搜索统计图，2018年前，信息化概念普遍出现在大众视野中，直到20年初，数字化概念强势崛起，逐步替代信息化一词成为高频词汇。
虽然数字化是近些来颇受关注的热词，但它并不是信息化的取代，而是随着信息技术发展而产生的延续，是现代化社会建设过程的一个阶段产物，是一个持续不断演进的过程。
1）信息化
信息化，主要侧重于把线下的单一事务通过信息技术的手段转变为线上的信息应用，是信息的数据化。它的关键在于较大提升效能，过程相对透明（“单一”是泛指，例如区域的单一性、业务的单一性、建设的单一性等）。
2）数字化
数字化，主要侧重于把所有的事物通过信息技术的手段融合贯通为线上的综合性一体化应用。数字化的关键在于数据的共享和信息的联通（和信息化的“单一”不同，数字化更关注全局性，即“所有”）。
3）过程
信息化是一个逐步发展的过程，信息化的实施和应用不可能一蹴而就。由于信息化其“单一”的特性，应用系统一般会忽略数据和信息的共享联通问题，即“信息孤岛”（可分为系统孤岛、数据孤岛、业务孤岛等类型，参考MBA智库·百科解释）。
但是，要实现真正的数字化转型，还有好长一段路需要走。因为数字化不仅仅只是信息技术的实现，它还关系到“商业”“政治”“价值”等多个方面，非常需要强有力的手段支撑，是一项复杂的、长期的系统性工程。
案例完整版详见公众号原文。
二、参考文献
- 中共中央、国务院.《数字中国建设整体布局规划》
- 中共中央、国务院.《关于全面推进政务公开工作的意见》
- 国务院办公厅.《关于全面推进政务公开工作的意见 实施细则》
- 工业和信息化部等五部门.《元宇宙产业创新发展三年行动计划（2023-2025年）》
- 住建部办公厅.《城市运行管理服务平台建设指南（试行）》
- 香港特区政府.《香港智慧城市蓝图2.0》
- 中国信通院.《数字政府典型案例汇编》
- 于未东.《数字技术赋能民生高质量发展》
- 王益民.《提高干部数字治理能力 读懂这些数字政府建设新要求》
- 韩振峰.《怎样理解国家治理体系和治理能力现代化》
- 柳书琪.《为什么总要刷不同的健康码？这背后有一张复杂的大网》
本文作者 @小刘
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