公共数据授权——场景式授权模式分析

根据国家数据局发布的《公共数据资源授权运营实施规范（试行）》（公开征求意见稿）。授权运营是指“将县级以上地方各级人民政府、国家行业主管部门持有的公共数据资源，按照法律法规和相关要求，授权符合条件的运营机构进行治理、开发，并面向市场公平提供数据产品和技术服务的活动。”

其中授权运营活动包括实施机构、运营机构两类主体。授权运营模式，包括整体授权、分领域授权和依场景授权等。

今天我们就来了解下“依场景授权”的运营模式。

一、依场景授权模式分析

依场景授权模式是指运营机构向数据主管单位提出具体应用场景和所需数据内容，经审核通过后获取特定数据进行特定场景的开发利用，该模式鼓励“先有场景设计规划，后有授权运营”，而非“先有授权运营，后有场景设计规划”，因此能更准确地实现数据资源与需求相匹配。

目前，以杭州、温州为代表的城市采用的就是场景式授权运营模式，这种模式具有以下特点：

（1）充分市场化竞争带来数据创新。地方政府不对特定主体进行授权，对运营机构的数量和属性也没有严格要求，可以有效地避免数据垄断。运营机构可以通过申请获取公共数据，有助于充分激发市场竞争，提升参与主体的创新活力和运营效率。

（2）以场景为依据申请获取特定的公共数据，要求运营机构做好数据产品和服务规划，保证申请数据与场景的契合。同时数据主管部门可以对数据授权审批更好地做出决策，防止公共数据的无效滥用，降低数据泄露的风险。

（3）地方政府或者实施机构需要确定授权运营的数据资源范围，建立数据资源目录等，对公共数据进行统筹规划与协调管理，一定程度上避免数据孤岛的形成，有助于实现公共数据的跨领域调用。（4）由于各类主体均可以申请并获取公共数据，使得公共数据的输出频率更高、输出范围更广，导致公共数据的安全性和隐私保护面临较大威胁。数据管理部门必须投入更多监管资源以应对随时可能出现的数据安全挑战，也必须构建更为健全完善的数据监管制度与技术体系，有可能大幅增加监管成本。

二、杭州市公共数据授权运营机制

2023年9月1日，杭州市人民政府办公厅印发《关于杭州市公共数据授权运营实施方案（试行）》（杭政办函〔2023〕63号），是杭州市有关公共数据授权运营的第一份官方政策文件，明确杭州市将采取分领域、分场景分散授权模式。此外，《方案》对建设运营管理体系、搭建运营平台、准入与退出机制等作出明确规定，是杭州市实行公共数据授权运营的指导文件。

方案中的部分规定如下：

授权运营平台是本市公共数据授权运营的统一通道。公共管理和服务机构未经批准不得与任何第三方签订公共数据授权运营协议，不得以合作开发、委托开发等方式交由第三方承建相关信息系统而使其直接获取数据运营权。鼓励区、县（市）依托市级授权运营平台，探索建设本地特色应用场景，形成成功案例后在全市推广。

授权运营主体应当在授权运营平台提出公共数据需求申请，经公共数据主管部门会同数据提供单位通过全省一体化数字资源系统（IRS）技术审核同意后获取。涉及省回流数据的，应经省公共数据主管部门同意。

按照“原始数据不出域、数据可用不可见”的要求，授权运营主体在授权运营平台内对授权运营的公共数据进行加工处理，形成数据产品和服务，并符合省管理办法加工处理公共数据的有关要求。

公共数据主管部门应会同专家咨询委员会和平台运营主体对数据产品和服务进行合规安全审核。

1.公共数据授权运营管理体系

杭州市采用场景分散式公共数据授权运营模式，构建了包含工作协调机制、专家咨询委员会、平台运营主体在内的公共数据授权运营管理体系，共同推进公共数据授权运营。

（1）组建工作协调机制。由公共数据、网信、发改、经信、公安、国家安全、司法、财政、市场监管等单位组建公共数据授权运营管理工作协调机制，主要职责为：负责公共数据授权运营工作的统筹管理、安全监管和监督评价，健全完善授权运营相关制度规范和工作机制；受市政府委托，审议给予、终止或撤销市级授权运营等重大事项；统筹协调解决授权运营工作中遇到的重大问题。工作协调机制下设办公室（杭州市数据资源管理局），负责落实协调机制确定的工作任务，承担协调机制日常工作。

（2）建立专家咨询委员会。专家咨询委员会为公共数据授权运营相关政策制度制定、应用场景评审、数据产品和服务审核等提供业务和技术咨询服务。

（3）明确授权运营平台运营主体（以下简称“平台运营主体”）。平台运营主体经市政府同意，具体承担授权运营平台的建设运营、数据管理、运行维护及安全保障等工作。杭州数据集团有限公司下属子公司杭州国际数字交易中心有限公司作为平台运营主体，负责搭建杭州市公共数据授权运营平台，为授权运营单位加工处理公共数据提供安全空间，保障授权运营域各项行为依法合规，授权运营主体向公共数据运营平台管理机构支付平台使用费。

（4）征集授权运营主体。杭州市数据资源管理局按照领域分类，通过“发布通告——提交申请——审核申请——公开结果——签订协议”方式征集授权运营主体。杭州市鼓励法人或非法人单位申请成为公共数据授权运营主体，对公共数据进行开发利用。

2.公共数据授权运营重点领域

杭州市优先对与民生紧密相关、行业增值潜力显著和产业战略意义重大的领域开展公共数据授权运营，包括信用、交通、医疗、卫生、就业、社保、地理、文化、教育、科技、资源、农业、环境、应急、金融、质量、统计、气象、企业登记监管、医保、住建、公积金、商贸、物流、工业、体育、旅游、公共安全等。具体分为七大场景领域：

（1） 金融保险：市地方金融监管局牵头指导，融合市场、税务、司法、电力、物流等涉企经济和经营类数据，开发保险细分产品，提高金融普惠率，提高产品制定、投放、理赔精准度；

（2）医疗健康：市卫生健康委员会牵头指导，融合诊疗、医保、健康等数据，鼓励突发公共卫生事件监测预警、慢性病筛查、普惠健康保险、健康管理、中医药传承创新、信用医疗等场景建设，提升医疗健康服务水平；

（3） 交通运输：市交通运输局牵头指导，融合公交、轨道、道路信号灯等数据，打造智能交通车路协同应用场景，提升城市道路通行效率；

（4） 商贸服务：市商务局牵头指导，与平台企业数据融合，帮助品牌和商户实现优质内容创造，推进智慧商圈改造提升；结合数字自贸区建设，推进数字监管、数字金融、数字物流、数字治理等建设，提升投资贸易自由化便利化水平；

（5） 市场监管：市市场监管局牵头指导，利用市场监管、税务、统计、投诉举报、物价等公共数据，商贸平台等企业数据，舆情等社会数据联合建模，加强食品、药品安全监管和服务；

（6） 文化旅游：市文化广电旅游局牵头指导，基于文化旅游、交通客流、气象、酒店、餐饮、空间地理等数据，赋能投资指引、运营优化、收益管理等应用，推动文化旅游产业发展；

（7） 其他：适时推动其他领域中落地性好、社会效益和经济效益显著的场景应用，鼓励跨部门场景应用开发。

3.公共数据授权运营流程

杭州市公共数据授权运营流程包括发布通告、提交申请、审核申请、公开结果、签订协议等环节，由杭州市数据资源管理局主导实施。

① 发布通告：公共数据主管部门在授权运营平台等渠道发布通告，内容由公共数据主管部门会同相关领域主管部门研究确定，主要包括授权方式、授权范围、申报条件、评审标准及有关要求；

② 提交申请：申请单位在规定时间内向公共数据主管部门提交申请。授权运营主体在授权运营协议期限届满后需要继续开展授权运营的，应在协议期限届满 3 个月前按程序重新申请公共数据授权运营；

③ 审核申请：公共数据主管部门定期组织协调机制有关成员单位和数据提供单位对公共数据进行审核，其中涉及基本安全要求、技术与安全要求的审核结果有效期限为 2 年，应用场景要求实行“一场景一清单一审核”，并通过网络安全评审。未制定相关应急预案的，不得开展公共数据授权运营工作。公共数据主管部门可委托专家咨询委员会论证授权运营中的业务和技术问题；

④ 公开结果：授权运营主体及其授权运营领域应用场景向社会公开，并报省政府备案；

⑤ 签订协议：公共数据主管部门与授权运营主体签订授权运营书面协议。协议期限为 2 年，可另设置不超过 6 个月试运营期。

此外，在公共数据运营管理上还包括两个环节的审核。

一是公共数据申请审核，授权运营主体应当在授权运营平台提出公共数据需求申请，经公共数据主管部门会同数据提供单位通过全省一体化数字资源系统（IRS）技术审核同意后获取。

二是数据产品和服务审核。公共数据主管部门应会同专家咨询委员会和平台运营主体对数据产品和服务进行合规安全审核。授权运营主体原则上应将审核通过的数据产品和服务在杭州数据交易所进行登记管理，按照国家、省、市数据要素市场规则流通交易。

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