HRP系列（二）：全面预算管理系统

前面基于医疗机构HRP的整体框架内容介绍，观海将按照HRP的各个子系统进行按系列进行拆解，今天给我们浅谈一下医院的全面预算管理信息系统相关的内容。

随着国家医改的不断深入，公立医院改革内容逐步拓展到经济管理方面。国家印发诸多文件要求公立医院严格预算管理、强化预算约束、提高资金使用和资源利用效率。

公立医院应积极响应国家政策要求，全面规范经济运行机制，着力推进预算管理工作落地落实落细，这对公立医院精细管理、提质增效具有深远意义。

那么，什么是全面预算管理呢？

全面预算管理是一个经济实体对未来内部生产经营的计划、控制及协调。具体地讲，全面预算管理是经济实体按照制定的发展战略目标，层层分解，下达于经济实体内部各个经济单位，以一系列的预算、控制、协调、考核为内容，并建立一套完整的、科学的数据处理系统的内部控制会计管理系统。

因此，实施全面预算管理，是把一个经济实体的经济运行看成一个整体，以经济体的经营目标为主线，使整个预算管理活动围绕目标展开。

其意义在于，明确并量化经济体的经营目标、规范经济体的管理控制、落实各责任中心的责任、明确各级责权、明确考核依据。它具有以下特征:第一，全面性。

如图：医疗机构信息化系统

一、相关政策

2019年1月，国务院办公厅印发国办发〔2019〕4号 《关于加强三级公立医院绩效考核工作的意见》，明确提出公立医院要建立健全全面预算管理，并将其作为定性指标纳入公立医院绩效考核范围。

2020年12月，国家卫生健康委会同国家中医药局联合印发国卫财务发〔2020〕27号《关于加强公立医院运营管理的指导意见》，在开篇总体要求和基本准则中提出全面预算管理是公立医院运营管理的核心，意见指出加强财务管理是运营管理的重点工作内容。

2020年12月，国家卫生健康委和国家中医药管理局印发国卫财务发〔2020〕30号《公立医院全面预算管理制度实施办法》，明确指出全面预算管理制度是现代医院管理制度的重要内容，医院需对所有经济活动实行全面管理，并将其全部纳入预算管理范围。

2022年4月，国家卫生健康委和国家中医药管理局发布《公立医院运营管理信息化功能指引》，对医院预算管理的信息化建设提出了要求。由此可见，全面预算管理紧扣公立医院发展改革脉搏，是医院搭建卓越运营管理体系不可或缺的一环。

2023年2月，财政部关于印发财办〔2023〕12号《预算管理一体化规范（2.0版）》的通知，预算管理一体化的业务范围，将政府债务管理、资产管理、绩效管理等业务纳入一体化，涵盖了预算管理全流程各环节，实现了预算编制、执行、调整、决算、监督等各个环节的信息共享和数据互联。

强化了预算管理一体化的控制规则，建立了以项目为核心的财政支出管理机制，实现了财政支出的项目化、绩效化、信息化、法治化管理，提高了财政支出的目标导向、结果导向、问题导向和风险导向。

二、医院全面预算管理存在的问题

实行全面预算管理对提升医院自身经营管理水平，提高卫生资源使用效率都有重要意义。但是要把它“做实了、做准了、做全了”，也绝非易事。从现在医院全面预算管理的情况来看，存在以下几个问题：

1、全面预算管理全员参与的程度不够

全面预算管理作为一种价值管理工具，以医院价值最大化和经营风险最小化为目标，通过预算对医院各部门、各科室的资源进行分配和控制，其内容涉及医疗业务、资金、财务、信息、人力资源、物资、基建、科教管理等诸多方面，贯穿医院各个层面的日常管理模式。

由于医院内各部门之间信息的不对称，全面预算管理需要名部门的共同参与，特别是医院的高层管理人员参与全面预算管理更显得尤其重要，因为要由高层管理人员来审定各有关部门和人员编制的全面预算是否符合医院战略、科研规划以及重点学科发展方向，以及是否符合国家宏观政策和产业政策规划，是否符合国家有关法律法规要求。

2、全面预算管理的范围及精细化程度不够

目前，医院全面预算管理尚处于粗放型管理阶段，编制预算时往往只是将上年度会计报表的数据根据经验主观地按一定的百分比进行上下浮动，即无充分的依据，也无法将预算数细化落实到明细项目或部门。

另外，目前很多医院在编制预算时只对部分的经费收支进行预算，如财政管控的部分，而不是将医院整体的经营收支情况做一个全面的细化的分析，并存在一定的以收定支的情况。

3、预算执行的监控和分析力度不足，导致全面预算管理流于形式

首先，“重编制、轻执行”已经成为目前各单位预算管理中存在的重要问题。许多单位在预算编制完成以后，就如释重负地似乎完成了所有的预算工作，在执行过程中也只是关心哪个项目的钱够不够用。

在分析预算执行情况时，仅仅将预算结果同执行情况进行简单比较，并不会对预算差异进行深入、定量的分析和挖掘，也就难以找到预算产生差异背后的根本原因，更谈不上对问题的解决了。

这种差异虽然为单位资金使用拉响了“警报”，但如果不能分析找到差异产生的原因，就无法把预算执行情况与经营状况有机联系在一起，全面预算管理也就容易流于形式了。

4、预算体系不健全

医院缺乏成熟的预算管理体系，预算管理不够规范。预算管理大多局限在财务层面，预算管理指标设计较单一，着眼于资金控制，以部门预算执行率偏差不超过百分比为预算目标，忽视医院战略目标的引领规划和资产负债预算、净资产预算等财务预算。编制工具落后，有些医院的预算编制甚至还是全手工或电脑单机版 EXCEL 表格填制，编制效率低下。

三、全面预算管理体系

通常意义上的全面预算管理是指在战略目标的指引下，通过预算编制、审批、执行、控制、考评与激励等一系列环节,合理利用资源，有效组织与协调生产经营活动，全面提高管理水平和经营效率一种管理方法。

公立医院虽然是公益性的事业单位，但在目前社会环境下其业务行为却也带有明显的经营特点，实行全面预算管理，有助于医院改善经营，降低成本，提高医院经济效益和社会效益。

医院开展全面预算管理工作离不开制度保障，而全面预算管理的实施更需要一套完整的、高效的自上而下的组织架构。

预算工作组织通常由预算管理委员会、预算执行与控制部门和各责任中心构成。医院成立预算管理委员会，统一组织、管理、协调全面预算工作，预算管理委员会对院长负责。

由于全面预算管理是以财务预算为核心，因此预算管理委员会办公室设在财务部(科)，负责预算管理的具体事宜。医院各相关职能部门对预算实行归口管理,各责任中心负责预算的实施。

组织体系是否健全、在医院管理中是否具有实质性作用对医院全面预算管理能否成功具有高度的相关性。

如图：医院全面预算管理体系

全面预算管理的主要内容包括业务预算、资本预算(投资性预算)、筹资预算和财务预算，医院在对自身业务情况进行充分调查与评估的基础上编列业务预算，以业务预算为起点，编列相应的资本预算、筹资预算并最终形成财务预算，用以指导医院日常的经营管理活动。

这样就把医院自身的发展战略目标和规划予以量化，将医院有限的资源围绕医院业务发展这条主线有目的、有计划的进行投放,从而避免以往盲目追求高、新、尖，盲目扩大建设规模的错误倾向，提高医院资源利用率。

如图：医院全面预算执行过程

实现对医院内部各单位、各部门的各种财务及非财务资源进行分配、考核、控制，以便有效地组织和协调医院的各项业务活动，完成既定的战略目标、提升管理水平，降低经营风险，增强整体竞争力。

全面预算管理是医院对未来经营活动的资金安排，医院根据其自身发展计划和任务编制的年度财务收支计划，是医院各项正常业务活动的财力保障，也是医院执行现代管理的重要手段,是对医院各项经济活动进行有效控制的一种方法。

全面预算管理系统从四大功能模块即：预算编制审核、预算执行管理、预算决策分析对预算进行管理，同时还要考虑特殊情况的出现，即经过审批，可对原预算进行必要的调整和修正。

全面预算管理重要作用在于对预算的执行控制。控制行为必须详细制定，否则实际运作时，缺乏方向，徒劳无功。

预算控制的目的主要有两点：一是保证作业的最终结果与既定预算目标相符合；二是随时向主管者提供有关信息，便于他们及时监督或调整。

在预算编制环节和预算执行环节都进行预算控制。在这一事前控制体系控制之下，使医院“有计划的赚钱，有计划的花钱”，使医院一切经济活动都在领导的掌控之中。

预算编制和预算执行后对每个科室、每个项目的执行结果及时进行分析，以便发现已经出现和可能出现的问题，及时采取措施，保障整体运营平稳。

四、全面预算管理系统介绍

全面预算管理系统是建立在现代医院管理制度的背景下、结合医院及医院集团的业务特点与预算管理的要求，借助信息化工具而建立一套能满足医院发展战略需要的全面预算管理系统。

全面预算管理系统紧密围绕医院战略目标，面向基层责任单元，帮助医院进行全面、科学、精细、灵活的预算管理，实现对预算的编制、执行、监控、分析、反馈、决策等环节的全面控制。医院全面预算管理系统在HRP的整体框架下，与医院成本核算系统、绩效考核系统、人力资源系统等其他系统实现数据共享，帮助医院加强各项支出的事前控制、事中监控、事后分析。

从而实行以科室预算为基础的医疗服务，对收入支出及财务等各个环节进行的统筹安排，使得医院最终实现社会效益和经济效益的双丰收。

如图：全面预算管理系统架构

全面预算管理系统主要由4大功能模块，具体功能介绍如下：

1、预算编制管理

预算编制管理在每个预算周期末编制第二个预算周期预算时使用。全面预算管理涉及医院各个科室、各个环节和若干项目，是一项系统工程。

按其涉及的领域分为业务预算、资本预算、筹资预算和财务预算4个类型。预算编制一般按照先业务预算、资本预算、筹资预算，后财务预算的流程进行。

其中业务预算包括物资购销预算、直接材料预算、直接人工预算、医疗成本预算、管理费用预算等；资本预算主要指科研项目预算及长期投资预算；筹资预算是医院在预算期内需要新借入的长短期借款以及对原有借款还本付息的预算；财务预算包括现金预算、预计利润表、预计资产负债表和预计现金流量表预算的编制体现在HRP系统上就是“事先计划”。

2、预算控制管理

预算控制是全面预算管理过程中最核心的环节，它的实施效果决定着预算管理作用的大小，也是与传统预算管理的最大区别。预算控制管理的功能主要是在HRP的各业务子系统范围内采用一定的控制方法，对预先设定的预算项目进行控制并提供相应的预算控制报告。

一般来说，预算控制模块包括立项申请、承诺推荐和支付申请3个环节。其基本控制原理是批准的预算在实施前先要经过立项申请，批准后方可实施，特别是大型设备的购置更需要执行这样的程序；批准的立项必须经合同采购部门进行招评标，办理承诺推荐审批后方能签订合同；合同支付时必须填报支付申请单及相关附件之后，方能办理支付。没有预算不能立项，没有立项不能承诺，没有承诺则不能支付。

对于正式下达执行的预算，一般不予调整，但由于医疗环境、运营条件、政策法规等发生重大变化，致使预算的编制基础不成立，或者将导致预算执行结果产生重大偏差的，可以调整预算，但预算调整需按照一定的审批流程进行。

预算控制管理的基本控制方式为：一个预算项目可以进行多次立项、多次承诺、多次支付，但单个预算项目的累计立项额不得超过该预算项目预算额；单项立项项目的承诺总额不得超过该立项的立项额；合同支付累计额不得超过合同总额。

否则，系统将给出提示信息并拒绝接受超额信息。遇到这种情况，必须在办理相应的预算、立项、承诺等变更审批后，方可继续信息处理工作。

3、预算决策分析

预算决策分析主要进行预算对比分析、提供为医院管理提供决策依据。预算对比与分析模块根据预先编制的各类预算报表与预算期间实际发生的各种业务数据，根据不同情况采用比率分析、比较分析、因素分析、平衡分析等方法，从定量和定性两个层面充分反映预算责任中心的现状、发展趋势及其存在的潜力。

其目的是使预算执行情况对管理者透明，让管理者掌握整个经济运营状况，根据需要做出必要的调整。

4、预算考核管理

预算考核管理主要实现对责任中心考核管理、综合查询。预算考核是在指标分解与考核的基础上，对各责任中心进行综合考核与管理。

考核指标包括财务指标和非财务指标两个方面，其目的是考核各责任中心预算完成情况、责任中心的利润分配情况及对各责任中心的奖励和处罚。

综合查询模块提供既可基于明细，也可基于各种类别的各级分类汇总的查询，同时还能提供穿透式查询功能，即可以根据报表反映出来的结果追溯到业务发生的最原始单据,使管理者可以获取各种实时信息，做出合理的决策。

五、预算执行主要流程介绍

医院对全面预算管理系统的多个环节进行了流程梳理，明确了各个环节的管理要点。

如图：全面预算管理业务流程示意图

1、预算编制环节

全面预算管理委员会将根据医院战略规划分解的目标任务下发给预算归口部门，预算归口部门再将任务下发给业务科室，业务科室接收任务后，在系统中进行预算编制，并上报给预算归口部门，预算归口部门接收预算并审核后，对业务科室编制的内容提出初步修改建议，经过“N上N下”后，预算归口部门将调整后的数据提交给全面预算管理委员会审核。值得注意的是：

（1）预算编制环节的目标设置应与预算绩效考评挂钩。如医用设备的采购预算要有全生命周期的持续监测，以确保前期的可行性分析在后期得到评价。

（2）项目预算应有里程碑的跟踪反馈，确保项目的进展符合预期计划。

2、预算批复环节

全面预算管理委员会承担预算审核职责，对预算归口部门上报的数据提出审核意见，预算归口部门根据意见对业务科室提出修改建议，最终平衡定稿后的预算以正式文件的形式下发给各预算归口部门。

3、预算执行与控制环节

根据医院的管理要求，实行预算与报账穿透式查询和在线预算审批。基于不同层级的管理诉求设置控制规则，对不同的科室、项目、预算指标采取灵活的线上控制策略。

4、预算调整环节

医院根据政策要求、外部环境变化和实际情况，调整日常收支预算。

5、预算考核评价环节

由预算归口部门对业务科室的预算执行情况进行考核评价，并将预算执行情况与绩效管理挂钩，增强业务科室执行预算的积极性。

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